Wenn fremde Richter nicht mehr helfen: Die Schweiz auf dem Weg zur Regulierungsinsel

Im Windschatten der EU

Im Umgang mit grossen Digitalplattformen verfolgt die Schweiz seit Jahren einen pragmatischen Ansatz. So hielt die Wettbewerbskommission (WEKO) in ihrem Jahresbericht 2022 fest, dass sie auf Märkten, auf denen grosse Digitalunternehmen wie Google, Amazon, Facebook, Apple und Microsoft tätig sind, teilweise auf eigene Verfahren verzichtet, wenn ausländische Wettbewerbsbehörden denselben Sachverhalt bereits untersucht und Massnahmen angeordnet haben. Ein zusätzliches Schweizer Verfahren wäre in solchen Fällen aus Sicht der WEKO wenig zielführend, da die betreffenden Unternehmen in der Schweiz häufig nicht wesentlich anders agieren als in den Nachbarstaaten. Stattdessen verlangt die WEKO nach eigenen Angaben «systematisch», dass die Unternehmen die im Ausland angeordneten Massnahmen auch in der Schweiz umsetzen.

Wir haben an anderer Stelle geschrieben, dass man in der Schweiz damit insgeheim auf fremde Richter hofft, um allfällige Probleme in Plattformmärkten zu überwinden. Und tatsächlich ging diese Rechnung lange auf. Die wichtigsten Beispiele sind:

• Google Shopping: Die EU-Kommission büsste Google 2017 mit EUR 2.42 Mrd., weil das Unternehmen den eigenen Preisvergleichsdienst in seinen Suchresultaten bevorzugt hatte. Die damit verbundenen Massnahmen gelten seit mehreren Jahren auch in der Schweiz.
• Google Ad Tech: Die französische Autorité de la concurrence verhängte 2021 eine Busse von EUR 220 Mio. und akzeptierte Verpflichtungszusagen von Google im Bereich der Ad-Server. Auf Verlangen des WEKO-Sekretariats gelten die Massnahmen seit Anfang 2022 auch in der Schweiz.
• Google Choice Screen: Ab dem 1. November 2021 wurde der Auswahlbildschirm für Suchmaschinen bei der Einrichtung neuer Android-Geräte auch in der Schweiz angezeigt. 2024 erreichte das WEKO-Sekretariat, dass Google diese Funktion hierzulande vorläufig beibehielt (Jahresbericht 2024).
• Apple NFC: 2024 erklärte die EU-Kommission Apples Zusagen für verbindlich, konkurrierenden Anbietern mobiler Zahlungsdienste kostenlosen Zugang zur NFC-Schnittstelle des iPhones zu gewähren. Apple öffnete die NFC-Schnittstelle Ende 2024 auch für Schweizer Apps.

Dass Google und Apple solchen Übernahmen zustimmten, war ökonomisch rational. Vereinfacht gesagt lohnt sich ein solcher «Rollover» für eine Plattform dann, wenn die Kosten der Massnahme in der Schweiz (C_R) tiefer sind als die erwarteten Kosten eines Schweizer Verfahrens:

C_R < q_D · (C_P + p · L)

Dabei bezeichnet D die Kosten für die WEKO oder private Kläger, den Schweizer Sachverhalt und dessen Inlandwirkung überhaupt nachzuweisen, und q_D die entsprechende Wahrscheinlichkeit, dass aus dem Schweizer Sachverhalt auch ein Verfahren wird. C_P steht für die Verfahrenskosten für die Plattform, p für die Wahrscheinlichkeit, dass die Plattform vor Gericht materiell unterliegt, und L für die erwartete Sanktion, den Schadenersatz und/oder die Kosten der angeordneten Massnahme. Hinzu kommt, dass es für eine Plattform technisch und organisatorisch aufwendig sein kann, in der Schweiz andere Regeln anzuwenden als in der EU.

Nach einem EU-Kartellfall sinkt D erheblich: Sachverhalt, Markt, Schadenstheorie und Funktionsweise des Verhaltens sind bereits weitgehend aufgearbeitet. Damit steigt die Wahrscheinlichkeit eines Verfahrens q_D. Gleichzeitig ist p relativ hoch, denn Art. 7 des Kartellgesetzes (KG) orientiert sich eng an Art. 102 AEUV, und das Bundesgericht hält bei gleichen Sachlagen eine gleiche Beurteilung grundsätzlich für naheliegend. Unter diesen Bedingungen war es für die Plattformen häufig schlicht billiger, die EU-Massnahme auch in der Schweiz umzusetzen, als einen Schweizer Folgefall auszufechten. Die rechte Seite der Ungleichung – die erwarteten Kosten eines Verfahrens und dessen Ausgang – war in diesen Fällen also häufig grösser als die linke Seite – die Kosten der Umsetzung der Massnahme in der Schweiz.

Der DMA als Paradigmenwechsel

Mit dem Digital Markets Act (DMA) hat die EU einen grundlegend anderen Weg eingeschlagen. Statt im Einzelfall nachträglich zu prüfen, ob ein Verhalten missbräuchlich ist, unterwirft der DMA die grössten Plattformen – die sogenannten Gatekeeper – ex ante einem umfassenden Katalog von Verhaltenspflichten. Der DMA ist seit Mai 2023 anwendbar; seit März 2024 müssen die Gatekeeper ihn vollständig umsetzen.

Die Schweiz hat bewusst darauf verzichtet, diesen Schritt nachzuvollziehen. In seiner Stellungnahme zur Motion 23.3069 sah der Bundesrat «keinen unmittelbaren Handlungsbedarf» für eine Übernahme von Elementen des DMA ins Schweizer Recht. Er stützte sich dabei ausdrücklich auf zwei Argumente: Zum einen sei zu erwarten, dass die grossen Online-Plattformen die neuen EU-Regeln auch in der Schweiz anwenden – weil sie die Schweiz häufig demselben Markt wie die EU-Mitgliedstaaten zuordnen und weil die WEKO regelmässig darauf hinwirke, dass Verhaltensanpassungen aus EU-Kartellverfahren auch hierzulande umgesetzt werden. Zum anderen habe die jüngste Vergangenheit gezeigt, dass die WEKO in Digitalfällen mit besonderem Inlandsbezug direkt mit kartellrechtlichen Verfahren eingreife.

Diese Argumentation vermischt aber zwei Mechanismen, die ökonomisch grundverschieden sind. Eine DMA-Pflicht ist kein Entscheid, dass das betreffende Verhalten gegen Art. 102 AEUV verstösst. Aus «Brüssel verlangt X» lässt sich deshalb nicht ohne Weiteres ableiten, dass auch Art. 7 KG dieses X verlangt – die Wahrscheinlichkeit p, dass eine Plattform in einem Schweizer Verfahren unterliegt, ist geringer. Gleichzeitig steigen die Kosten für die WEKO oder private Kläger (D) wieder: Ohne ein paralleles Kartellverfahren in der EU muss die Schweizer Seite den Sachverhalt weitgehend selbst aufbauen. Damit kann die obige Rechnung kippen: Aus Sicht der Plattform kann ein Verfahren wesentlich attraktiver sein als die Umsetzung der Massnahme. Im Vergleich:

• EU-Kartellrecht senkt D und erhöht p – ein Rollover ist für die Plattform attraktiv.
• EU-Regulierung hat keinen vergleichbaren Effekt auf D und p – ein Rollover ist tatsächlich freiwillig.

Jeder freiwillige Rollover liefert ausserdem ein zusätzliches Indiz dafür, dass dasselbe Verhalten auch für die Schweiz relevant war. Er senkt damit D für künftige Verfahren der WEKO oder für Schadenersatzklagen in der Schweiz. Ein «Swiss carve-out», also die gezielte Ausnahme der Schweiz, hält die Jurisdiktionen dagegen getrennt. Aus Sicht der Plattformen spricht somit vieles dafür, die Schweiz von DMA-Massnahmen bewusst auszunehmen.

Konsequenzen für die Schweiz

Diese einfache theoretische Überlegung spiegelt sich in mehreren aktuellen Fällen wider. 2026 hat Google den sogenannten Choice Screen in der Schweiz abgeschafft, während dieser im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR), wo er inzwischen auch unter dem DMA vorgeschrieben ist, weiterhin besteht. Das Sekretariat der WEKO eröffnete deshalb am 14. Juli 2026 eine Vorabklärung.

Auch im Fall Apple NFC zeigen sich die Grenzen einer freiwilligen Übernahme europäischer Massnahmen. Zwar hat Apple den Zugang zur NFC-Schnittstelle Ende 2024 auf Schweizer App-Anbieter ausgeweitet, allerdings zu anderen Bedingungen als im EWR. Das WEKO-Sekretariat hat deshalb am 10. Dezember 2025 eine Vorabklärung eröffnet und muss nun eigenständig prüfen, ob diese Bedingungen mit dem Schweizer Kartellrecht vereinbar sind – mit entsprechendem zusätzlichem Abklärungsaufwand.

Auch bei neueren DMA-Verfahren zeichnet sich ab, dass die europäischen Massnahmen nicht ohne Weiteres auf die Schweiz übertragen werden. So verpflichtete die EU-Kommission Google im Juli 2026, konkurrierenden KI-Diensten einen besseren Zugang zu zentralen Android-Funktionen zu gewähren. Zudem stellte sie fest, dass Google eigene Dienste in den Suchergebnissen bevorzugt und App-Entwickler bei der Weiterleitung ihrer Kunden auf alternative Kaufmöglichkeiten ausserhalb des Play Stores unzulässig einschränkt. In den beiden letztgenannten Fällen verhängte die Kommission am 23. Juli 2026 Bussen von insgesamt EUR 890 Mio. Nach aktuellem Stand ist eine gleichwertige Umsetzung dieser Massnahmen in der Schweiz nicht bestätigt.

Es zeichnet sich also ein Muster ab. Ein vollständiger Rollover bleibt dort wahrscheinlich, wo ein ausländischer Kartellfall D und p stark zugunsten der Schweizer Seite verschiebt. Wo hingegen nur ausländische Regulierung besteht, ist mit mehr Swiss carve-outs zu rechnen. Je stärker sich die EU bei der Disziplinierung der grossen Plattformen auf den DMA statt auf Art. 102 AEUV stützt, desto häufiger wird der zweite Fall eintreten.

Das ist nicht per se schlecht. Der Verzicht auf eine eigene Plattformregulierung hat durchaus Vorteile. Er spart Regulierungs- und Compliance-Kosten, reduziert das Risiko einer Fehlregulierung und erlaubt es, zunächst die Erfahrungen der EU mit dem DMA abzuwarten. Der Preis dieses Ansatzes wird nun allerdings ebenfalls sichtbarer in Form zusätzlicher Swiss carve-outs und möglicherweise einer wachsenden Zahl eigenständiger WEKO-Verfahren, die aufwendig und langwierig sind und deren Ausgang ohne entsprechende europäische Kartellrechtsentscheide weniger vorhersehbar ist. Die Schweiz wird so schrittweise zu einer Regulierungsinsel: Schweizer Konsumentinnen und Konsumenten sowie Unternehmen, die auf die grossen Plattformen angewiesen sind, profitieren nicht mehr automatisch von den Öffnungen, die im umliegenden EWR gelten.

Die «Gatekeeper» zwingen die Schweiz somit verstärkt zu einer ehrlichen Abwägung. Wer die Nachteile einer eigenen Regulierung vermeiden will, muss auch auf deren Vorteile verzichten. Der Bundesrat hatte angekündigt, die Entwicklungen in der EU eng zu verfolgen und allfälligen Handlungsbedarf nach der vollständigen Inkraftsetzung des DMA zu prüfen. Die zentrale Annahme, auf der sein Verzicht beruhte – dass die Plattformen die EU-Regeln auch in der Schweiz anwenden –, erweist sich zunehmend als brüchig. Es ist deshalb an der Zeit, Bilanz zu ziehen: Nimmt die Schweiz die Rolle als Regulierungsinsel bewusst in Kauf, oder braucht es eigene Instrumente, statt weiter auf fremde Richter oder Regulatoren zu hoffen, deren Entscheide hierzulande immer seltener Wirkung entfalten?

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