Die Schweizer Fusionskontrolle steht vor einem Paradigmenwechsel. Mit der Teilrevision des Kartellgesetzes (KG), die das Parlament im Dezember 2025 verabschiedet hat, löst der SIEC-Test («Significant Impediment to Effective Competition») den bisherigen Dominanztest ab. Was steckt hinter diesem Wechsel und was bedeutet er aus ökonomischer Sicht?

Paradigmenwechsel in der Schweizer Fusionskontrolle

In der Schweiz war bislang für die kartellrechtliche Beurteilung von Fusionen der sogenannte Dominanztest massgebend: Ein Zusammenschluss konnte untersagt (oder mit Auflagen versehen werden), wenn er eine marktbeherrschende Stellung begründet oder verstärkt, durch die der wirksame Wettbewerb beseitigt werden kann. Dabei gingen die Anforderungen zur Untersagung einer Fusion über den Nachweis einer «einfachen» Marktbeherrschung hinaus. Gefordert wurde vielmehr eine «qualifizierte» Marktbeherrschung – also eine Marktbeherrschung, die geeignet ist, den wirksamen Wettbewerb vollständig zu beseitigen. In der EU kommt hingegen seit rund 20 Jahren der SIEC-Test («Significant Impediment to Effective Competition») zur Anwendung, der bereits dann Eingriffe erlaubt, wenn ein Zusammenschluss den wirksamen Wettbewerb erheblich behindert, insbesondere auch unterhalb der Schwelle der Marktbeherrschung.

Seit Jahren schon wird in der Schweiz über eine Modernisierung und Annäherung der Fusionskontrolle an die europäische Praxis diskutiert. Bereits 2017 verfasste etwa Swiss Economics im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO) eine Studie zu diesem Thema. Mit der im Dezember 2025 verabschiedeten Teilrevision des Kartellgesetzes hat die Schweiz nun beschlossen, den SIEC-Test zu übernehmen. Der Wechsel zum SIEC-Test war dabei im Parlament weitgehend unbestritten. Diskutiert wurden lediglich punktuelle Fragen im Zusammenhang mit Fällen mit EU-Bezug, ohne dass das materielle Grundprinzip des SIEC-Tests infrage gestellt worden wäre.

Das zentrale Argument für die Angleichung der Zusammenschlusskontrolle an die EU war dabei ökonomischer Natur: Künftig sollen – anstelle einer formalen Fokussierung auf die Marktstellung der beteiligten Unternehmen – primär die tatsächlichen Auswirkungen auf den Wettbewerb («effects-based approach») im Vordergrund stehen. Nationalrat Walti fasste dies für die Kommission für Wirtschaft und Abgaben (WAK-N) wie folgt zusammen:

«Die Prüfung erfolgt damit eher durch die ökonomische Brille und erlaubt der Behörde, also der WEKO, auch bei Auswirkungen unterhalb der Marktbeherrschungsschwelle einzugreifen.» (AB 2025 N 1455).» (AB 2025 N 1455).

Stärken des neuen Prüfmassstabs

Mit der Umstellung auf den SIEC‑Test wird die hohe Hürde der «qualifizierten» Marktbeherrschung abgeschafft. Neu können auch Zusammenschlüsse, die eine «einfache» marktbeherrschende Stellung begründet oder verstärken, untersagt werden. Damit einhergehend lassen sich folgenden Vorteile realisieren:

• Erstens können sogenannte «Gap Cases» erfasst werden: Zusammenschlüsse, die den Wettbewerb erheblich schädigen, ohne dass ein dominantes Unternehmen entsteht, konnten bisher nicht untersagt oder mit Auflagen belegt werden. Der SIEC-Test schliesst diese Lücke.
• Zweitens fliessen beim SIEC-Test explizit auch Effizienzüberlegungen in die Abwägungen ein. Wenn eine Fusion zwar die Marktkonzentration erhöht, aber gleichzeitig substanzielle Effizienzen – etwa in Form von Kosten- oder Innovationsvorteilen – erzeugt, kann das im Rahmen der Beurteilung des Zusammenschlusses berücksichtigt werden.

Der SIEC-Test ist nicht per se restriktiver als ein herkömmlicher Dominanztest, vielmehr spiegelt er den Kernzweck des Kartellgesetzes – den Schutz des Wettbewerbs – besser wider. Im Zentrum der Würdigung steht nicht die rein mechanische Addition von Marktanteilen, sondern die ökonomische Analyse der Auswirkungen (inklusive einer Prüfung etwaiger Effizienzvorteile). Mit der Einführung des SIEC-Tests soll gemäss dem Gesetzgeber nicht primär die Zusammenschlusskontrolle verschärft werden, sondern diese auf ein solides ökonomisches Fundament gestellt werden, selbst wenn dies im Einzelfall mit einem erhöhten Ermittlungsaufwand verbunden ist.

Hintergrund des SIEC-Tests

Der SIEC-Test wurde in der EU 2004 mit der revidierten Fusionskontrollverordnung (Verordnung (EG) Nr. 139/2004) eingeführt und ersetzte den damaligen Dominanztest. Gemäss diesem war in der EU ein Zusammenschluss nur untersagbar, wenn er eine marktbeherrschende Stellung begründete oder verstärkte und dadurch den wirksamen Wettbewerb erheblich behinderte. Ausgangspunkt der Revision in der EU war die dogmatische Frage, ob Marktbeherrschung eine zwingende Eingriffsvoraussetzung darstellt oder ob auch wettbewerbsschädliche Zusammenschlüsse ohne formale Feststellung von Dominanz untersagt werden können. Während die Praxis von Behörden und Gerichten bereits verstärkt auf eine wirkungsorientierte («effects-based») Analyse setzte und damit ökonomische Aspekte stärker gewichtete, hinkte der damalige Rechtsrahmen dieser Entwicklung hinterher (vgl. Röller/de la Mano, 2006).

Mit dem Übergang zum SIEC-Test wurde letztlich kodifiziert, was ökonomisch ohnehin gilt: Dominanz lässt sich mit der Fähigkeit gleichsetzen, Preise dauerhaft über das Wettbewerbsniveau anzuheben, was einer erheblichen Behinderung des Wettbewerbs entspricht. Der SIEC-Test macht diesen Zusammenhang explizit, indem er die Wettbewerbswirkung direkt ins Zentrum der Analyse stellt, ohne den Umweg über die formale Dominanzfrage zu gehen. Damit vollzieht sich auch methodisch eine wichtige Verschiebung: Weg von einer Strukturkontrolle («Welches ist das grösste Unternehmen im Markt, und wird es durch die Fusion noch grösser?»), hin zu einer Analyse der Veränderung des Marktgleichgewichts durch den Zusammenschluss:

• Im Fokus steht der Wettbewerb – nicht die beteiligten Unternehmen. Massgeblich ist nicht die Grösse oder Marktstellung der beteiligten Unternehmen, sondern die Frage, wie sich der Zusammenschluss auf den Wettbewerb auswirkt. Beide Aspekte stehen zwar in engem Zusammenhang, sind jedoch – wie wir in Teil II dieser Blogserie zeigen – nicht deckungsgleich.
• Entscheidend ist die Veränderung des Marktgleichgewichts – nicht der Endzustand. Beurteilt wird primär, wie der Zusammenschluss die bestehenden Wettbewerbsverhältnisse verändert, und nicht lediglich die Marktsituation nach dessen Vollzug. Zwar wird dieser dynamische Aspekt bereits heute berücksichtigt, mit dem SIEC-Test rückt er jedoch noch stärker ins Zentrum.

Der SIEC-Test entspricht dabei internationalen Standards. Er kommt heute in der EU und allen ihren Mitgliedstaaten zur Anwendung und folgt derselben ökonomischen Logik wie der amerikanische und britische SLC-Test («Substantial Lessening of Competition»): der SIEC- sowie der SLC-Test prüfen im Kern, ob ein Zusammenschluss den Wettbewerb wesentlich beeinträchtigt (vgl. Röller/de la Mano, 2006).

Unterschiede zum bisherigen Schweizer Dominanztest

Mit der Einführung des SIEC-Tests vollzieht die Schweiz somit einen Schritt, den die EU bereits vor rund 20 Jahren gegangen ist: Sie rückt in der Zusammenschlusskontrolle die Verhinderung konkreter wettbewerbsschädlicher Auswirkungen ins Zentrum, während die Frage der Marktbeherrschung vom ausschlaggebenden Tatbestandsmerkmal zu einem – wenn auch weiterhin wichtigen – Indikator dafür zurückgestuft wird, ob eine Fusion (vertieft) geprüft werden soll.

Für die konkrete kartellrechtliche Prüfung von Zusammenschlüssen in der Schweiz bedeutet der Übergang zum SIEC-Test vor allem zweierlei:

1. Beseitigung des Wettbewerbs als Prüfkriterium entfällt: Dem SIEC-Test inhärent ist, dass die Anforderung entfällt, dass ein Zusammenschluss den wirksamen Wettbewerb beseitigen muss, damit er untersagt (oder mit Auflagen belegt) werden kann. Unter einem SIEC-Test genügt, wenn ein Zusammenschluss eine erhebliche Behinderung des Wettbewerbs bewirkt.
2. Fokus auf die wettbewerblichen Auswirkungen: Bei potenziell problematischen Zusammenschlüssen verschiebt sich die Perspektive von einer primär statischen Dominanzprüfung hin zu einer wirkungsorientierten Analyse der tatsächlichen Effekte auf den Wettbewerb. Marktbeherrschung bleibt dabei ein wichtiger Indikator zur Identifikation potenziell kritischer Fälle, ist jedoch nicht mehr das alleinige Entscheidkriterium. Zudem können mit dem SIEC-Test allfällige Effizienzgewinne direkt in die Wettbewerbsanalyse einfliessen.

Für die Beurteilung der zu erwartenden Wettbewerbswirkungen ist davon auszugehen, dass künftig insbesondere bei kritischen Zusammenschlüssen vermehrt auf ökonomischen Ansätzen und Methoden abgestellt wird, mit welchen die Veränderung der Marktverhältnisse quantitativ erfasst und abgebildet werden können. Die Eignung einzelner Methoden wird dabei immer im Einzelfall abzuklären sein. In Frage kommen etwa einfache Konzentrationsmasse wie der «HHI» oder «Diversion Ratios», aber unter Umständen auch weitergehende Ansätze wie «Upward Pricing Pressure» (UPP) oder der «Gross Upward Pricing Pressure Index» (GUPPI).

Die explizite Ausrichtung auf die Wettbewerbswirkungen führt nicht zwangsläufig zu einer höheren Komplexität der Fusionskontrolle. In manchen Fällen kann der SIEC-Test auch zu einer Vereinfachung führen. Insbesondere Zusammenschlüsse in oligopolartiger Marktstruktur, lassen sich damit unmittelbarer beurteilen. Unter dem bisherigen Regime musste in solchen Konstellationen oft der Umweg über die Feststellung einer kollektiven Marktbeherrschung beschritten werden – ein Konzept, das ökonomisch wie rechtlich als anspruchsvoll gilt, da es hohe Anforderungen an die Prognose stabiler Koordination (Transparenz, Sanktionsmechanismen, Abschreckung durch Aussenseiter etc.). Der SIEC-Test reduziert hier die typischen Beurteilungs- und Interpretationsspielräume.

Fazit: Ein klares Bekenntnis zur ökonomischen Analyse

Mit der Einführung des SIEC-Tests vollzieht die Schweiz keine pauschale Verschärfung, sondern eine methodisch kohärente Modernisierung der Zusammenschlusskontrolle: Der Fokus verschiebt sich von einer formalen Dominanzprüfung hin zu einer wirkungsorientierten Analyse der Wettbewerbsfolgen einer Fusion und führt zu einer Angleichung der schweizerischen Praxis an internationale Standards. Aus ökonomischer Sicht liegt das entscheidende Novum in diesem Perspektivenwechsel: Während bislang die Begründung oder Verstärkung einer marktbeherrschenden Stellung den zentralen Anknüpfungspunkt bildete, rückt nun die erwartete Beeinträchtigung des Wettbewerbs in den Vordergrund. Massgeblich ist künftig nicht mehr allein, ob hohe Marktanteile erzielt werden, sondern wie sich ein Zusammenschluss auf Preise, Mengen, Qualität, Innovation etc. auswirkt.

Für Unternehmen, die einen Zusammenschluss planen, bedeutet dieser Paradigmenwechsel eine stärkere Gewichtung ökonomischer Wirkungsanalysen. Zwar bleiben Marktanteile ein wichtiger Indikator in der Fusionskontrolle, doch rücken gerade bei kritischen Fällen neue Methoden in den Vordergrund, die gezielt die Auswirkungen auf das Preisniveau und die Nähe zwischen Wettbewerbern abbilden.

Dabei wird das Rad in der Schweiz nicht neu erfunden. Die erwähnten ökonomischen Methoden werden von der WEKO teilweise heute schon angewandt. Zu erwarten ist jedoch, dass diese neu öfter und systematischer eingesetzt werden und deren Gewicht somit zunehmen wird. Hinzu kommt, dass Effizienzverbesserungen in den betroffenen Märkten von der WEKO künftig explizit geprüft und berücksichtigt werden müssen. Auch dies stellt nur bedingt eine Neuerung dar. Effizienzen wurden in der Vergangenheit verschiedentlich implizit im Rahmen der Wettbewerbsanalyse berücksichtigt, stellten aber kein eigenständiges Prüfkriterium dar.

Die entscheidende Frage für die Planung von Zusammenschlüssen unter dem neuen SIEC-Test lautet somit nicht mehr nur, wie gross ein Unternehmen durch eine Fusion wird, sondern vielmehr: Verändert der Zusammenschluss das Wettbewerbsgleichgewicht – und falls ja, in welcher Form? Wie diese Frage in Theorie und Praxis beantwortet werden kann, gehen wir in den folgenden Blogbeiträgen auf den Grund.

Quellen:

• Botschaft zur Teilrevision des Kartellgesetzes vom 24. Mai 2023, BBl 2023 1463
• Amtliches Bulletin Nationalrat, 11. September 2025, AB 2025 N 1455–1459 (Parlamentsdebatte 23.047)
• Amtliches Bulletin Ständerat, 4. Dezember 2025, AB 2025 S 1184–1187
• Röller, Lars-Hendrik / de la Mano, Miguel: «The Impact of the New Substantive Test in EU Merger Control», European Competition Journal, 2006
• Swiss Economics: «Einführung des SIEC-Tests in der Schweizer Fusionskontrolle», Studie im Auftrag des SECO, 2017

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