Der Bund lässt seine Mehrheitsbeteiligungen an rechtlich selbstständigen Unternehmen wie der Swisscom, der Post oder der SBB im Einklang mit den Corporate-Governance-Leitsätzen überprüfen. In unserem Bericht zur Evaluation der Eignerstrategie von Swisscom haben wir in einem konzeptionellen Kapitel deshalb aufgezeigt, wie sich die Notwendigkeit von staatlicher Bereitstellung aus ökonomischer Sicht analysieren lässt.

Lange galten dabei das Vorliegen von Marktversagen und das Bestehens eines Grundversorgungsauftrag als hinreichende Begründung für die staatliche Bereitstellung von Service Public. Staatseigentum wurde als weitreichendste Form eines staatlichen Eingriffs verstanden; also gewissermassen als die letzte Handlungsoption, wenn alle anderen Regulierungsoptionen versagen (Preis- und/oder Zugangsregulierung, Entbündelung etc.). Allerdings kann diese Betrachtungsweise weder normativ erklären, weshalb aktuell noch immer so viele Dienstleistungen staatlich bereitgestellt werden, noch lassen sich positiv Empfehlungen ableiten, welche Dienstleistungen vom Staat und welche von privaten Akteuren bereitgestellt werden sollen.

Die Theorie der «unvollständigen Verträge» bietet hierfür einen geeigneten analytischen Rahmen. So wurde in den Wirtschaftswissenschaften in den vergangenen Jahrzehnten auf dieser Grundlage ein Ansatz entwickelt, um Notwendigkeit und Umfang staatlicher Leistungserbringung systematisch zu beurteilen. Ausgangspunkt ist die Beobachtung, dass – trotz grundsätzlich effizienter Marktmechanismen – zahlreiche Transaktionen innerhalb von Unternehmen (Coase, 1937) oder staatlichen Institutionen (Shleifer, 1998) organisiert werden. Als zentrale Erklärung hierfür wurden früh Transaktionskosten identifiziert, die eine marktliche Koordination erschweren bzw. verteuern (Williamson, 1971). Darüber hinaus sind Verträge und gesetzliche Regelungen typischerweise unvollständig: Sie können nicht alle zukünftigen Eventualitäten antizipieren, und ihre Durchsetzung ist mit Kosten oder Unsicherheiten verbunden. Vor diesem Hintergrund ist entscheidend, wem die residualen Verfügungsrechte – also die Entscheidungsbefugnisse in nicht vertraglich geregelten Situationen – zukommen (Grossman & Hart, 1986; Aghion & Holden, 2011).

Ob Kontrollrechte abgegeben oder beim Staat behalten werden, hängt also davon ab, ob Investitionsentscheidungen vertraglich oder regulatorisch wirksam festgelegt werden können. Der Staat kann private Leistungserbringung zwar regulieren, allerdings muss er sicherstellen, dass die Beauftragten Anreize haben, sowohl in Qualität als auch in Kostensenkung zu investieren. Während die Qualitätsdimension in der Regel nur schwer mess- bzw. überprüfbar ist, sind Kostensenkungen einfacher beobachtbar und können zudem über Anreizverträge gesteuert werden. In einer solchen Situation konzentrieren sich private Akteure in der Regel auf die einfacher zu kontrollierenden Dimensionen (Holmström & Milgrom, 1991; Tirole, 1994). Auch besteht oft ein Zielkonflikt zwischen Kostensenkung und Qualitätsverbesserung, da Investitionen in Qualität typischerweise die Kosten erhöhen (Hart et al., 1997).

Eine private Bereitstellung ist bei dieser Betrachtungsweise nur dann sinnvoll, wenn sich Investitionen in Qualität verlässlich absichern lassen und private Anbieter von solchen Qualitätsverbesserungen letztlich auch profitieren können. Sind diese Voraussetzungen nicht gegeben, kann staatliches Eigentum effizient sein, insbesondere wenn Qualitätsdefizite hohe gesellschaftliche Kosten verursachen (Tirole, 1994). Gleichermassen kann staatliches Eigentum von Unternehmen Sinn ergeben, wenn sogenannte «Hold up»-Risiken bestehen. Solche liegen vor, wenn sich die Leistungserbringung durch Dritte vertraglich nicht zuverlässig absichern lässt (Hart, 2017).

Für die vorliegende Fragestellung bedeutet dies:

• Staatliche Kontrolle über die Leistungserbringung durch Eigentum kann effizienter sein, wenn die Qualität der erbrachten Dienstleistung nicht verlässlich überprüfbar ist, private Kostensenkungsanreize Qualitätsrisiken bergen und Qualitätsmängel hohe volkswirtschaftliche Kosten verursachen.
• Private Bereitstellung ist hingegen vorzuziehen, wenn Qualität und Kosteneffizienz vertraglich oder durch Wettbewerb gesichert werden können und Anbieter von Qualitätsinnovationen profitieren.

Der skizzierte Analyseansatz zur Beurteilung der Frage, wann staatliches Eigentum gegenüber privatem vorzuziehen ist, bildete eine zentrale theoretische Grundlage für die Privatisierungen in den Netzindustrien. Im Falle von natürlichen Monopolen zeigte sich, dass eine Regulierung zentraler Infrastrukturen oft ausreicht, um sicherzustellen, dass Leistungen auch ohne staatliches Eigentum effizient bereitgestellt werden; zumindest sofern Zugang und Qualität ausreichend reguliert werden können. Wo qualitätsmindernde Kostensenkungen hingegen nicht verhindert werden können – etwa bei militärischer Sicherheit, Schulen oder Gefängnissen –, kann hingegen staatliche Bereitstellung sinnvoll und effizient sein.

Fazit: Weder Marktversagen noch ein Grundversorgungsauftrag rechtfertigen per se staatliches Eigentum an einem Unternehmen. Ausschlaggebend ist, ob mittels Regulierung und Verträge wirksam und verlässlich die gewünschten Qualitäts- und Investitionsanreize gesetzt werden können.

Im Fall der Swisscom lässt sich die staatliche Mehrheitsbeteiligung etwa damit rechtfertigen, dass der Staat im Krisenfall auf einen Schweizer Dienstleister im sicherheitspolitisch relevanten Bereich der Telekommunikations- und Informationstechnologie zugreifen kann. Allerdings führen staatliche Aktivitäten in Wettbewerbsmärkten in der Regel zu Wettbewerbsverzerrungen. Der grundlegende Zielkonflikt zwischen dem volkswirtschaftlichen Interesse an wirksamem Wettbewerb und der Notwendigkeit staatlicher Kontrolle lässt sich nicht vollständig überwinden.

Literatur:  

Aghion, Philippe & Holden, Richard (2011). Incomplete Contracts and the Theory of the Firm: What Have We Learned over the Past 25 Years?. Journal of Economic Perspectives, 25 (2): 181–197.

Coase, Ronald (1937). The Nature of the Firm. Economica, 4(16): 386-405.

Grossman, Sanford J. & Hart, Oliver D. (1986). The Costs and Benefits of Ownership: A Theory of Vertical and Lateral Integration. Journal of Political Economy, 94(4): 691–719.

Hart, Oliver (2017). Incomplete Contracts and Control. American Economic Review 2017, 107(7): 1731–1752.

Hart, Oliver D.; Schleifer, Andrei & Vishny, Robert W. (1997). The Proper Scope of Government: Theory and an Application to Prisons. Quarterly, Journal of Economics, 112(4): 1127–61.

Holmström, Bengt & Milgrom, Paul (1991). Multitask Principal-Agent Analyses: Incentive Contracts, Asset Ownership and Job Design. Journal of Law, Economics and Organization, 7: 24–52.

Shleifer, Andrei (1998). State versus Private Ownership. Journal of Economic Perspectives, 12(4): 133–150.

Tirole, Jean (1994). The Internal Organization of Government. Oxford Economic Papers, 1994, 46: 1–29.

Williamson, Oliver E. (1971). The Vertical Integration of Production: Market Failure Considerations. American Economic Review, 61(2): 112–23.

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